Šéf advokátní komory Jirousek: Vláda opakovaně svévolně překračovala zákonné mantinely
Epidemie koronaviru a zejména přístup státní moci k jejímu řešení vyvolaly u části veřejnosti obavy, že lidé budou selektováni na dvě kategorie – očkovaní (ti budou mít více práv a svobod) a neočkovaní. Reflex proto požádal Českou advokátní komoru o vyjádření ke konkrétním situacím a k tomu, zda je jejich řešení v duchu současných vládních restrikcí zákonné. Vyjádření přinášíme v plné verzi.
Dotazy Reflexu pro Českou advokátní komoru:
- Je zákonné podmiňovat za současné legislativní situace čerpání služeb (restaurace, posilovny, kina…) předložením dokladu o očkování, negativním testu či prodělaném onemocnění?
- Není takový postup obecně diskriminační?
- Není takový postup diskriminační konkrétně vůči lidem, kteří např. prodělali onemocnění ve vzdálenějším časovém horizontu, ale přitom mají i nadále více protilátek než jiný očkovaný člověk?
- Pokud je takový postup možný, kdo má právo takové osvědčení požadovat (např. vzhledem k ochraně osobních údajů, informací o zdravotním stavu apod.)?
- Jak se bránit potenciálnímu nátlaku zaměstnavatele, nutícího své zaměstnance k očkování?
Vyjádření předsedy České advokátní komory
V úvodu je nutné si uvědomit, že položené otázky lze odpovědět pouze teoreticky, neboť o případné nezákonnosti jednotlivých mimořádných opatření vlády nebo Ministerstva zdravotnictví, popř. o protiústavnosti přijatých zákonů může rozhodnout pouze příslušný soud (tj. Nejvyšší správní soud, popř. Ústavní soud).
V rámci úvah nad odpověďmi pro položené otázky je třeba posuzovat několik faktorů. V prvé řadě je potřeba si uvědomit, že veškerá opatření jsou přijímána za účelem ochrany veřejného zdraví, neboť probíhající pandemie nemoci COVID-19 si doposud vyžádala v České republice přibližně 30 tisíc lidských životů. Je povinností vlády proti této (celosvětové) situaci zakročit, a to s použitím všech dostupných (tj. zákonných) prostředků. Těmito zákonnými prostředky byla možnost vyhlášení nouzového stavu a s tím související další kroky spočívající ve vydávání krizových opatření nebo v současné době stav pandemické pohotovosti a s tím související oprávnění ministerstva zdravotnictví, krajské hygienické stanice nebo Hygienické stanice hlavního města Prahy za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádná opatření.
Nelze jakkoliv pochybovat o tom, že veškerá výše uvedená opatření vydávaná za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku se dotýkají velmi omezujícím způsobem lidských práv a svobod. Na druhou stranu si lze velmi obtížně představit, jaká opatření, resp. jaké kroky by kompetentní orgány měly činit, aby se to obešlo bez zásahu do práv občanů a zároveň jimi byl naplněn sledovaný účel, tedy boj proti pandemii a ochrana veřejného zdraví.
I přes výše zmíněná hlediska však nelze zároveň jakkoliv pochybovat o tom, že veškeré zásahy do ústavně zaručených práv a svobod právnických a fyzických osob musí být prováděny na základě nezpochybnitelného ústavního rámce, kde je jasně, přesně a srozumitelně dané, které pravomoci při zvládání epidemiologických či jiných krizových situací náleží vládě a které naopak jednotlivým ministerstvům či jiným státním orgánům.
S tím souvisí také fakt, že vláda či jiný kompetentní orgán má v tomto počínání jasné (zákonné) mantinely, ve kterých se musí pohybovat a nelze tyto mantinely svévolně překračovat. Což se bohužel v minulosti stalo, viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22 dubna 2021, který zrušil mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví vydaná na základě pandemického zákona, neboť byla vydána bez předchozího souhlasu vlády ČR, byť daný zákon tento souhlas přímo ve svých ustanoveních předpokládá. V témže rozsudku se Nejvyšší správní soud vyjádřil k nedostatečným odůvodněním daných opatření či jiným velmi výrazným obsahovým vadám.
Nejvyšší správní soud již vícekrát Ministerstvo zdravotnictví upozorňoval na důležitost náležitého odůvodňování mimořádných opatření, která se z povahy věci zásadním způsobem dotýkají širokého spektra práv a svobod právnických i fyzických osob (viz např. ze dne 14.4.2021 a aktuálně ze dne 20.5.2021, kdy mimořádné opatření týkající se zákazu maloobchodního prodeje a prodej a poskytování služeb v provozovnách v čase mezi 22.00 a 5:59 hodinou bylo označeno jako nezákonné z důvodu nedostatečného odůvodnění konkrétní míry rizika omezované aktivity nočního prodeje potravin).
Rovněž nelze akceptovat jednání vlády či ministerstva zdravotnictví, které již předem veřejně avizuje, že samo pochybuje o zákonnosti svého mimořádného opatření, ale dokud ho příslušný soud nezruší, ponechá ho příslušný orgán v „platnosti“. Akceptovat nelze také kroky ministerstva zdravotnictví, kdy i po zrušení konkrétních mimořádných opatření soudem jsou následně vydávané téměř obsahově totožné právní akty naprosto nereflektující doporučení soudních orgánů.
Neočkovaným nelze cokoliv zakazovat
Vzhledem k výše uvedenému se domníváme, že první čtyři otázky prolíná především hlavní teze, která vychází z toho, že není-li předmětná vakcína, resp. očkování povinné, nelze neočkovaným osobám cokoliv zakazovat. Pokud je stanoven systém povinného očkování, lze uvažovat o tom, že kromě základních práv má člověk i základní povinnosti a odpovědnost vůči druhým. Takto se vyjádřil v nedávné době i Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku, který se zabýval systémem povinného očkování dětí v České republice, když prohlásil, že systém povinného očkování je ve světle Evropské úmluvy pro lidská práva možným prostředkem pro zajištění kolektivní imunity populace vůči infekčním nemocem za účelem naplnění legitimního zájmu, kterým je ochrana veřejného zdraví.
Konkrétně k prvním čtyřem otázkám, které se týkají podmíněného čerpání různých služeb, lze uvést, že v současné době vakcinace proti onemocnění COVID-19 není v ČR povinná, a tudíž se lze domnívat, že ze strany poskytovatele služeb, provozovatele restaurací apod. nelze akceptovat odmítnutí poskytnout službu, tedy např. obsloužit hosta v restauraci, neboť takovéto jednání nemá žádnou zákonnou oporu, a naopak by tím došlo k omezení základních práv člověka. Domníváme se, že není možné, aby se vláda snažila prezentovat dané očkování jako dobrovolné, a na druhou stranu tak závažným způsobem omezovala práva neočkovaných osob, tedy s takovými důsledky, jako kdyby dané očkování bylo de facto povinné. Jinak řečeno, osobám bez vakcinace nelze zakazovat určité jednání, pokud takovýto zákaz nevyplývá ze zákonné úpravy.
V rámci povinného očkování se zároveň počítá s výjimkami podání očkovací látky (viz zákon o ochraně veřejného zdraví). Pravidelnému ani zvláštnímu očkování není povinna se podrobit osoba, pokud je na základě lékařského vyšetření vůči konkrétní infekci imunní anebo lékařským vyšetřením byla zjištěna trvalá kontraindikace, tj. zdravotní stav, který brání podání očkovací látky. O těchto skutečnostech poskytovatel zdravotních služeb vystaví fyzické osobě potvrzení a důvod upuštění od očkování zapíše do zdravotnické dokumentace. Domníváme se, že tuto zákonnou úpravu je nutné vzít v úvahu i při vakcinaci proti onemocnění COVID-19.
Výše položené otázky lze uzavřít s tím, že si lze představit jisté zvýhodnění osob, které svého práva (možnosti) očkování využily (např. daná osoba nemusí podstupovat pravidelné testování, není povinna si zakrývat dýchací cesty respirátorem či rouškou apod.). I tuto oblast je ale nutné posoudit z hlediska principu přiměřenosti a spravedlnosti vůči dalším skupinám osob, viz. například otázka zaměstnanců (viz níže). S tímto dle našeho názoru zásadně souvisí problematika dostupnosti očkovacích vakcín, a tedy přístup k danému očkování pro všechny bez výjimek či právní úprava pro skupinu obyvatel, pro kterou daná vakcína není v současné době aplikovatelná (např. dětská populace).
Boj proti infekčnímu onemocnění se jistě neobejde bez nutnosti podřídit se limitujícím opatřením, nicméně tato opatření nemohou být pro různé skupiny osob odlišná. Lze tedy např. omezit přítomnost osob v určitých místech, toto omezení se však musí nutně vztahovat na všechny, nikoli pouze na určité skupiny. To platí tím spíše, že podle dostupných vědeckých poznatků očkování nebání šíření nemoci COVID-19, ale pouze ochraňuje člověka před závažným průběhem nemoci.
Zaměstnavatel nesmí nutit zaměstnance k očkování
Pokud jde o pátý dotaz a případný nátlak zaměstnavatele, nutícího své zaměstnance k vakcinaci, pak obecně platí, že v rámci předpisů o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci může být pro určité práce očkování proti různým onemocněním povinně předepsáno. Příslušné očkování je pak předpokladem pro výkon práce. V případě COVID-19, mj. i s ohledem na stávající princip dobrovolnosti očkování, tomu tak však (hovoříme-li o běžných povoláních) není a nelze to předpokládat ani do budoucna.
V tuto chvíli nemůže být očkování proti COVID-19 ani požadavkem zaměstnavatele na výkon sjednané práce. Jednak opětovně z důvodu dobrovolnosti očkování spolu s jeho nedostupností, ale v kontextu ustálené judikatury Nejvyššího soudu i pro nedostatek oprávněného zájmu zaměstnavatele pro stanovení takového požadavku; nejde o legitimní požadavek ve vztahu k vykonávané práci.
Jakékoli zvýhodňování či naopak znevýhodňování kvůli očkování proti COVID-19 tudíž může být kvalifikováno jako porušení zásady a povinnosti rovného zacházení se zaměstnanci. Pokud by mělo za důsledek nerovnost v odměňování, jednalo by se současně o porušení zásady a povinnosti rovného odměňování (stejné odměny za stejnou práci a práci stejné hodnoty). Takové jednání zaměstnavatele by mohlo zakládat veřejnoprávní odpovědnost za přestupek podle zákona o inspekci práce. Současně by mohlo zakládat soukromoprávní odpovědnost zaměstnavatele za zaměstnanci, příp. uchazeči o zaměstnání způsobenou újmu.
Pracovněprávní legislativa je jako ochranné zákonodárství z formálního hlediska relativně značně omezující, jde-li o postih či nátlak vůči zaměstnanci. V rovině aplikační praxe však často naráží na reálné možnosti jednotlivce domoci se svých práv. Řešení prostřednictvím stížností na inspekci práce či uplatňování individuálních nároků soudní cestou zpravidla pro zaměstnance nakonec nemá pozitivní důsledky.
V kontextu uvedeného lze uzavřít, že za fakt, který by mohl efektivně nátlaku a postihům bránit, lze brát aktivně a racionálně fungující zástupce zaměstnanců, zejména odborové organizace.
Vláda si plete právo omezení s právem zákazu
Jelikož nelze akceptovat nesrovnalosti v krocích vlády či Ministerstva zdravotnictví, které mohou nabývat charakteru obcházení účelu a smyslu zákona postupem, který není zákonem předvídán, a který nelze ospravedlnit ani sledováním legitimního cíle, jakým je ochrana veřejného zdraví, sleduje Česká advokátní komora tyto kroky s jistým znepokojením a především pravidelností.
Česká advokátní komora se během roku 2020 a 2021 ke krokům vlády vyjadřovala opakovaně. Během nouzového stavu se totiž vláda pokusila několika návrhy změnit stávající právní úpravu, a to s odůvodněním nezbytné legislativní reakce na probíhající pandemii a s tím spojené veřejnoprávní i soukromoprávní důsledky. V rychlém sledu proto předložila několik návrhů, které Česká advokátní komora identifikovala jako problematické, neboť výrazným způsobem překračovaly mantinely právního státu. Většinu návrhů se přitom pokusila prosadit mimo připomínkové řízení a ve stavu legislativní nouze, který umožňuje zkrácení legislativního procesu v Parlamentu ČR. Šlo o návrh zákona, kterým se mění ústavní zákon o bezpečnosti České republiky, zákon o krizovém řízení a zákon o ochraně veřejného zdraví. Vzhledem k tonu, že šlo o návrhy, které dostaly výjimku z připomínkového řízení, nemohla se Česká advokátní komora k návrhům vyjádřit, proto se obrátila přímo na poslance a apelovala na dodržení principů právního státu.
Za nejzásadnější nedostatky považovala Komora překročení pravomocí orgánů veřejné moci s odůvodněním účinnějšího boje proti pandemii, zbytečnost předkládaných změn s ohledem na dostatečnou flexibilitu stávající právní úpravy a zasahování do základních lidských práv a svobod bez dostatečného důvodu, adekvátního dohledu a poskytnutých záruk. Zároveň se v roce 2020 a 2021 vyjadřovala k těm aktuálním krizovým či mimořádným opatřením, která trpěla takovými vadami, které vyvolávaly (vyvolávají) otázky, nakolik jsou tato mimořádná opatření v souladu se zákony. Nad rámec položených otázek lze například v návaznosti na současná opatření poukázat na nepřijatelné zaměňování zákonem upraveného „práva omezení“ s „právem zákazu“, jež pandemický zákon, který sám o sobě snad díky překotnosti přijetí vykazuje řadu vad, nezná.
Za Českou advokátní komoru JUDr. Vladimír Jirousek, předseda
