Jiří Nantl: Fungování státní služby podle služebního zákona se blíží paralýze
Když v posledních měsících hovořím z lidmi z prostředí státní správy – ať již jde o ředitele odboru, sekční šéfy nebo přímo členy vlády – tyto rozhovory mívají jeden společný jmenovatel: dotyční v různém rozsahu a stupni expresivnosti vyjadřují frustraci z fungování státní služby podle služebního zákona, který nabyl platnosti loni v červenci.
Stav, který popisují, se v jejich vlastních slovech blíží až paralýze. Člen vlády líčí, jak do jeho úřadu je nemožné získat nový personál, neboť výběrová řízení trvají typicky půl roku, přičemž nejschopnější kandidáti mezitím samozřejmě najdou daleko lépe placené místo v soukromém sektoru. Státní tajemníci, tedy podle služebního zákona personální šéfové ministerstvech, úpí pod tíhou listin k podpisu (např. o přiznání každé odměny státnímu zaměstnanci se vyhotovuje a doručuje samostatní správní rozhodnutí). Jeden ředitel ministerského odboru mi řekl, že by potřeboval mít vedle sebe ještě takového spoluředitele pro personální agendu, který by za něj vyřizoval papírování podle služebního zákona.
Mezitím, pozorováno z vnějšku, výkonnost a například i slibovaná depolitizace státní správy moc vidět není. Většina míst sekčních šéfů („náměstků pro řízení sekce“) na ministerstvech byla obsazena dle stranického koaličního klíče, často lidmi, kterým chybí jak relevantní manažerská zkušenost, tak i věcná znalost agendy, kterou mají mít na starosti. Rekordní počet těchto „úřednických“ náměstků současně kandiduje za mateřské strany v letošních regionálních volbách, a to krátce poté, co byli „výběrovými řízeními“ (jichž se zpravidla účastnili jen oni sami) potvrzeni v náměstkovských židlích teoreticky až do důchodu. A dokonce i vnější pozorovatel zaznamená, že se získáváním obsazováním míst ve státní správě je to špatné, když už měsíce je například neobsazena naprosto klíčová funkce náměstka pro státní rozpočet na ministerstvu financí – na kterou se ani nikdo nepřihlásil.
Proč jsme se do této situace dostali? Částečně za to může Brusel, který přijetí služebního zákona požadoval (jako podmínku čerpání evropských fondů v současném období do roku 2020). Orgány EU si samozřejmě myslely, snad i v dobré víře, že tím pomůžou zaostalé zemi na východě získat kvalitnější, kompetentnější a politicky neutrální státní aparát. Jak tomu však v těchto situacích, kdy se Brusel vměšuje do věcí, do kterých mu z principu nic není a nemá být – například jak jsou vybíráni a organizování úředníci členského státu – zamýšlených cílů dosaženo nebylo a výsledný stav je jen horší, než to bylo předtím. Vítězi celé akce je pouze omezená skupina vysokých úředníků, které nový zákon v jejich pozicích zabetonoval.
Samozřejmě je to tak, a je třeba to říct, že EU nepožadovala po ČR služební zákon v určitě podobě. Ale tlak Bruselu, nedostatek času, absence kvalitní přípravy zákona a partikulární zájmy částí úřednictva promítající se do jeho přípravy vykonaly zbytek práce. Výsledkem je služební zákon vyhlášený ve sbírce pod č. 234/2014 Sb.
Protože však nefunkčnost této podoby státní služby je stále zřejmější, a nevýhody s tím spojené pomalu začínají převažovat i nad partikulárními výhodami pro malou, ale klíčovou skupinu vrcholových státních úředníků, lze mít naději, že v historicky dohledné době dojde k vážné diskusi o změnách služebního zákona.
Zkusím proto navrhnout několik témat či okruhů, kterých by se budoucí změna státní služby měla týkat.
Základním problémem současného služebního zákona je neuvěřitelná zkostnatělost pohledu na státní službu a snaha o vydělení státního úřednictva jako svého druhu kasty. Služební zákon v podstatě znemožňuje, aby se na manažerskou pozici ve státní správě dostal někdo, kdo si neodslouží na úřadech roky. Samozřejmě kromě těch, kdo byli na své pozice instalováni současnou vládou před zavedením zákona (platí pro ně přechodné ustanovení). V kombinaci s takzvanými obory služby (jsou definovány vládním nařízením a kandidát na vedoucí pozici musí mít předepsaný počet let praxe ve veřejné správě v určitém oboru služby) to pak znamená, že na většinu pozic je velmi omezený počet kandidátů, a někdy dokonce vůbec žádný kandidát (například na náměstka pro státní rozpočet na ministerstvu financí). Nějaký kandidát by tedy možná byl v soukromém sektoru, ale ten se zase nemůže přihlásit.
Problémy jsou ale i se získáváním zcela řadových referentů (tedy v terminologii služebního zákona „ministerských radů“), protože výběrová řízení (a v podstatě všechny další postupy personálního agendy ve státní službě) spadají do režimu správního řádu. Prakticky vzato to znamená, že uchazeče o jakékoli místo je nutné zvát ke komisi obálkou s modrým pruhem, a protože zákon neumožňuje provádět předběžnou selekci kandidátů, je nutné pozvat všechny (na řadová místa bývají desítky kandidátů). Tolik i na dovysvětlení informace z počátku tohoto textu, že výběrová řízení typicky trvají půl roku.
Zpružnění rozhodovacích procesů ve státní službě a zejména otevřenější přístup k uchazečům je proto prioritou číslo jedna. Vzorem by mohl do značné míry být dlouhodobě a celkem úspěšně fungující zákon o úřednících územních samosprávných celků (například na vedoucí pozice na magistrátech a krajských úřadech se obecně požaduje nejméně tříletá manažerská zkušenost).
Druhým zásadním tématem je organizace ministerstev. Služební zákon vytvořit absurdní systém, který se projevuje expanzí počtu náměstků. Zatímco dříve se počet náměstků na ministerstvech pohyboval zhruba mezi třemi a pěti, nyní se běžně blíží k deseti, což má obdobu snad pouze na ministerstvech Čínské lidové republiky, což je ale poněkud větší země a navíc s jiným politickým systémem. Svérázem služebního zákona je také to, že náměstků jsou tři druhy: političtí náměstci jmenovaní ministrem, státní tajemník jmenovaný vládou a tzv. odborní náměstci – šéfové sekcí, kteří běžně vystupují jako náměstci ministra, ale jmenuje je státní tajemník. Absurdita je korunována Tomášem Prouzou na Úřadu vlády, který si říká státní tajemník pro EU, ačkoli k tomu není žádný zákonný podklad. Smysl to celé nedává vůbec žádný.
Měli bychom proto zavést normální poměry známé z jiných evropských zemí. Ministr samozřejmě má mít nějaký počet (jednoho, dva) politických náměstků, kteří mu pomáhají formulovat politiku resortu a reprezentovat ji, např. v parlamentních výborech (naopak úředničtí sekční šéfové tam nemají co dělat, leda jako odborný doprovod člena vlády či jeho náměstka). Úřad také potřebuje jednotné vedení v organizačním smyslu, což se zavedením služebního zákona ve skutečnosti vytratilo. V čele administrativního aparátu ministerstva by měl být státní tajemník jmenovaný při splnění zákonem daných kvalifikačních požadavků vládou na návrh ministra. Ten by také měl být liniově nařízen sekčním šéfům a být převodníkem mezi ministrem a úřednickým aparátem. Sekční šéfové nemají být pojmenováni jako náměstci (a pokud, tak státního tajemníka, jak tomu je v některých severských zemích), ale jako vrchní ředitelé.
Za třetí, vedoucí funkce ve státní správě (snad vyjma těch nejnižších, vedoucích oddělení) by měly mít pevně ohraničené funkční období. Dnes to platí jen například pro státní tajemníky. Naprosto není žádoucí, aby například sekční šéfové byli na témže místě desítky let, aniž by se podrobili otevřenému rekonkurzu. Zákon by měl umožnit a podpořit vnitřní mobilitu ve státní správě, jak to dělají dobře fungující byrokratické aparáty – například i aparát Evropské komise, který je (pomiňme pro tento účel, k jakým politickým cílům někdy slouží) dobře organizovaným úřednickým sborem.
Za čtvrté, současná podoba služebního zákona příliš rigidně a absolutisticky uplatňuje princip, že státního úředníka může řídit jen státní úředník. Výsledkem v praktické rovině je, že například každý ministr má místo dříve obvyklého jednoho kabinetu kabinety dva – jeden úřednický (sekretářky, řidič atd.) a jeden politický (poradci, mluvčí), každý ovšem s vlastním ředitelem. Účelnost a efektivita toho je krajně sporná (jednou mi někdo líčil, že se než se na jeho ministerstvu úřednický a politický kabinet dohodnou, kdo předá spis dál, je většinou už po termínu vyřízení), a to ponechávám stranou náklady na platy. Lepší by bylo prostě zavést kategorii míst úředníků v dočasné státní službě, vybíraných politicky ministrem, a nehrát si na zdi mezi oběma světy. Ostatně klasik politologie Raymond Aron kdysi přiléhavě napsal, že čím blíže je úředník politikovi, tím více je sám politikem. (A také proto by bylo rozumné a vhodné, aby nejvyšší úředníci resortů – státní tajemníci – byli vybírání s použitím kombinací politického rozhodnutí a zákonem daných odborných kritérií, tj. v podstatě po německém vzoru, kdy ministr si vybírá ideově se sebou souznícího, leč nestranického a odborně zdatného manažera).
A za páté, zákon by měl zajistit skutečnou politickou neutralitu státní správy. Dnes to služební zákon činí velmi formálně: státní zaměstnanec nesmí mít funkci ve struktuře politické strany, ovšem zcela legálně může být lídrem kandidátky například do krajských voleb. Zákon by měl zakázat státním zaměstnancům členství v politických stranách vůbec a u státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných centrálních úřadech kandidaturu na veřejnou funkci po dobu výkonu státní služby a po nějakou dobu (tři nebo šest měsíců) po jejím skončení. Státní úředník by si tak musel jasně vybrat: státní služba s výhodami, které zákon dává, nebo politická dráha, ale nikoli to nejlepší z obou světů.
Ještě lepším řešením (z mého pohledu, přiznávám), by byl zcela jiný zákon. Ale jsem přesvědčen, že už tyto náměty by významně pomohly zlepšit a přitom by bylo možné je začlenit, formou novely, do zákona, který nyní je.
Autor je expertem Občanské demokratické strany pro výzkum a inovace
